تحلیلی بر نظام نظارت بر بانکها
در مقاله حاضر، نگارنده کوشیده است با اتکا بر نظریه نظارت، تحلیلی کلی را درخصوص ابعاد گوناگون نظارت بر بانکها ارائه کند. در این راستا، ابتدا استدلال‌های مربوط به توجیه فلسفه وجودی واسطه‌های مالی و بانکها تشریح، و سپس به‌بررسی پدیده ناتوانی بازار پرداخته می‌شود؛ و در این فراگرد، ضرورت نظارت بر بانکها نیز مورد کنکاش دقیق قرار می‌گیرد. در ادامه مباحث این نوشتار، نقش و جایگاه نظارت بر صنعت بانکداری و سایر سازمان‌های تجاری به طور مختصر تحلیل و تطبیق داده می‌شود. در نهایت، ضرورت وجود شبکه‌های حفاظتی در نظام بانکی هر کشور و اهمیت آن در فرایند نظارت بر بانکها، تجزیه و بررسی می‌گردد؛ و شیوه صورت‌بندی و طراحی ساختار اثربخش چنین شبکه‌هایی نیز مورد توجه و تأکید قرار می‌گیرد.
مقدمه
طی سال‌های اخیر، نظریه بانکداری دستخوش تحولات عمده و شگرفی بوده است. چنین تحولات و تغییرات بزرگی را شاید بتوان به‌عنوان پیامد منطقی سلسله رویدادهایی در نظر گرفت که در بخش مالی اقتصاد کشورهای مختلف، در جریان وقوع است. از میان این رویدادها می‌توان به نوآوری‌های گسترده‌ای اشاره کرد که در عرصه‌های مالی، صورت پذیرفته است؛ نوآوری‌هایی که زمینه‌ساز دگرگونی و انقلاب در بازار مالی و ظهور ابزارهای مالی نوین شده است. در نتیجه، ماهیت بازارها و نهادهایی که باید مشمول نظارت باشند، به‌تدریج در طول زمان تغییر یافته است.
به موازات چنین تحولاتی و در نتیجه آموزه‌های حاصل از بحران‌های مالی - بانکی سال‌های اخیر، فرایند نظارت و تدوین قوانین و مقررات نظارتی نیز مشمول تغییرات اساسی بوده که حاصل آن، پیچیدگی هرچه بیشتر سازوکارهای نظارتی است. نمود بارز چنین پیچیدگی‌هایی را می‌توان در طرح الزامات جدید کفایت سرمایه و هم‌چنین اعمال محدودیت‌های گسترده بر رویه‌های عملیاتی بانکها مشاهده کرد.
در همین اثنا، جریان جدیدی نیز در عرصه محافل علمی بانکداری پدیدار شده است؛ جریانی که بر درک و شناخت متخصصان حرفه مالی و اندیشمندان بانکداری درباره بازار مالی و نظارت بر آن، سایه افکنده است.نظریه اطلاعات نامتقارن 1 چارچوبی را مورد بررسی قرار می‌دهد که تحت آن، محدوده فعالیت نمایندگان اقتصادی2 متأثر از ناقص بودن اطلاعات و در پاره‌ای اوقات مغرضانه بودن (فاقد ویژگی بی‌طرفانه بودن اطلاعات) آن است. نگارنده مقاله حاضر بر این باور است که تأکید و تمرکز بر چارچوب‌های مفروض در نظریه اطلاعات نامتقارن می‌تواند زیربنای تحلیل و بررسی بسیاری از مباحثی باشد که در عرصه نظریه بانکداری مورد توجه است. حقیقت آن است که تحلیل دقیق نظریه اطلاعات نامتقارن، بر شیوه تلقی و نگرش صاحب‌نظران بانکداری از مسائل و مباحث مربوط به نظارت بر بانکها، اثر شگرفی دارد. در نوشتاری که اکنون در مقابل شماست، اثر ناقص بودن اطلاعات بر تحلیل‌های مربوط به ضرورت وجود واسطه‌های مالی و بانکها، شیوه کارکرد آنها و مناسب‌ترین رویه و نحوه عمل در مورد نظارت بر آنها، بررسی خواهد شد. بر این پایه، ابتدا تحلیلی از پدیده ناتوانی بازار3 در عرصه صنعت بانکداری ارائه می‌شود؛ و در همین ارتباط و در راستای کسب شناخت مناسب‌تر از انواع ناتوانی‌های بازار در صنعت بانکداری، تحلیلی از گونه‌های مختلف نارسایی‌ها و نقصان‌ها در بازار مالی و هم‌چنین استدلال‌های پشتوانه فلسفه وجودی واسطه‌های مالی و بانکها، مطرح می‌گردد. طرح و بررسی چنین آرا و مباحثی موجب فراهم آمدن زمینه‌های دست‌یابی به نوعی نگرش منسجم درباره نقش و جایگاه نظارت در صنعت مالی و نظام بانکی می‌شود. منافع حاصل از صورت‌بندی ژرف‌نمایی کلی از مبانی نظری نظارت بر صنعت مالی و نظام بانکی از طریق تحلیل نقصان و یا نبود ارتباط میان سازوکارهای نظارتی مانند الزامات کفایت سرمایه و قوانین و مقررات حقوقی و مالی، قابل دست‌یابی است و از این‌رو، بر این مفاهیم و مباحث نیز تأکید ویژه‌ای صورت می‌گیرد.
بخش دوم این نوشتار نیز به شیوه طراحی ساختار نظام نظارتی و اثرهای حاصل از آن اختصاص دارد؛ و در این رهگذر، میزان اثربخشی سازوکارهای نظارتی مورد استفاده و تأثیر به‌کارگیری آنها بر رفتار اقتصادی بانکها نیز بررسی خواهد شد
ناتوانی بازار
در صنعت بانکداری
واسطه‌گری مالی و نظارت بر بانکها
نظریه بانکداری در بیشتر موارد دیدگاهی ثابت و یکنواخت را در مورد ساختار بازار مالی و نقش بانکها در عرصه اقتصاد ارائه می‌کند. در عرصه این نظریه چنین استدلال می‌شود که وجود دشواری‌های ناشی از نامتقارن بودن اطلاعات موجب ناقص بودن بازار مالی می‌شود؛ و در راستای حل و فصل موارد نقص در این بازار است که واسطه‌های مالی4 به‌‌گونه‌ای درون زا5 پدیدار می‌شوند. نهادهای شکل گرفته در قالب واسطه‌های مالی اساساً با هدف بهره‌جویی از ناقص بودن اطلاعات در بازار و حصول منافع اقتصادی، پا به عرصه وجود می‌گذارند. در حقیقت، ظهور نهادهای مالی در شرایطی صورت می‌پذیرد که شرایط لازم برای به‌کارگیری و اعمال مبانی حاکم بر نظریه مودیلیانی- میلر6 به‌طور کامل از میان رفته باشد.
بر این اساس، تدوین قوانین و مقررات نظارتی را می‌توان به مثابه واکنش طبیعی دولت‌ها و موضع‌گیری آنها در برابر ناتوانی بازار، در نظر گرفت. در نبود چنین واکنشی از جانب دولت‌ها، به‌طور قطع و یقین شاهد مخاطره‌پذیری بیش از حد نهادهای مالی و یا رشد و گسترش قدرت‌های انحصاری در اقتصاد خواهیم بود؛ و جمله این موارد را باید به‌عنوان طبیعی‌ترین پیامد اقتصادی وجود ناتوانی در بازار انگاشت.
گزینش چنین شیوه نگرشی نسبت به واقعیت‌های بازار مالی سبب می‌شود تا به استناد وجود ناتوانی بازار، نظارت بر بانکها و به‌طور کلی صنعت بانکداری کاملاً ضروری به‌نظر برسد؛ چه در صورتی‌که چنین ناتوانی‌هایی در عرصه بازار وجود نداشته باشد، طرح ادعای ضرورت قانونمندی صنعت بانکداری از اساس بی‌پایه خواهد بود و تمام منابع اقتصادی نیز بر پایه مفهوم بهینه پارتو7 تخصیص می‌یابد. با این حال، توجه به موضوع نظارت بر بازار مالی و نظام بانکی مستلزم‌توجه‌به دشواری‌ها و پیچیدگی‌های دیگری نیز می‌باشد. برقراری نظارت و وجود آن در عرصه بازار مالی به خودی خود موجب تغییر در ماهیت مسئله ناقص بودن اطلاعات در بازار می‌شود؛ زیرا مرجع نظارتی را نیز باید به‌عنوان فرد یا گروه برخوردار از علایق و ترجیحات اقتصادی خاص در نظر گرفت. چنین وضعیتی سبب می‌گردد تا محیط اطلاعاتی به‌طور قابل توجهی دستخوش تغییر شود و این امر، حصول بهینه پارتو را نیز بسیار دشوار می‌سازد.8
بر پایه این مباحث، می‌توان چنین نتیجه گرفت که بدون طرح پیش‌فرض ناقص بودن بازارها، امکان بحث و بررسی درباره نظام بانکی، موجودیت آن، نظارت و قانونمندی محیط آن و یا اثرهای ناشی از این نظارت، در عمل وجود ندارد. در واقع، به‌منظور مطالعه در زمینه نظارت بر بانکها و قانونمندی محیط صنعت بانکداری، ابتدا باید به بررسی فلسفه وجودی واسطه‌های مالی و بانکها پرداخت و بر پایه شناخت حاصل از این بررسی، تحلیل‌های دامنه‌داری را درباره مبانی نظری نظارت بر بانکها و بازار مالی ارائه کرد؛ و این رویکرد، مبنای اصلی طرح مباحث این نوشتار را تشکیل می‌دهد.
فلسفه وجودی واسطه های مالی و بانک ها
در عرصه نظریه بانکداری، تحلیل‌ها و تفسیرهای متعددی در زمینه فلسفه وجودی واسطه‌های مالی و بانکها ارائه شده است که به‌لحاظ ماهیت، اساساً مکمل یکدیگر محسوب می‌شوند. بر خلاف دیدگاه‌های اولیه طرح شده از سوی اندیشمندانی که برهان پشتوانه وجود بانکها و واسطه‌های مالی را در صرفه‌های میدانی9 حاصل از دادوستد حقوق و ادعاهای مالی نسبت به اموال و دارایی‌ها و نیز فراهم ساختن فرصت‌های سرمایه‌گذاری ردیابی کرده بودند10 و هم‌چنین دیدگاه مبتنی بر بهای معاملات که از جانب گروه دیگری از صاحب‌نظران بانکداری طرح شده بود11، نظریه‌های نوین بانکداری فلسفه پدیدار شدن واسطه‌های مالی و بانکها در اقتصاد را به ناقص بودن اطلاعات در بازار مالی، مرتبط می‌داند. این مفهوم در قالب نمایه 1 ارائه شده است.
در ادبیات بانکداری، چهار نظریه جانشین12 برای شرح علت وجود واسطه‌های مالی و بانکها در شرایط ناقص بودن بازار مالی طرح شده است که هر یک، نقش مشخصی را برای آنها به‌عنوان نوعی نهاد مالی متصور می‌داند. این نظریه‌ها عبارتند از بررسی استقراض‌کنندگان بالقوه، نظارت بر اقدامات و تلاش‌های مشتریان، تأمین پوشش بیمه‌ای در برابر مخاطره نقدینگی و خلق نوعی دارایی با ثبات و مطمئن که در ادامه مورد بررسی قرار می‌گیرد.
بررسی استقراض‌کنندگان بالقوه.13 نخستین استدلال ارائه شده برای توجیه علت پدیدار شدن بانکها و واسطه‌های مالی در اقتصاد، نقش محوری این
نهادها را در بررسی پیش‌رویدادی14 استقراض‌کنندگان بالقوه و ارزیابی وضعیت آنها به نمایندگی از جانب سپرده‌گذاران می‌داند. در این حوزه، فرض بر آن است که بانکها و واسطه‌های مالی به‌طور متوسط در مقایسه با سرمایه‌گذاران در زمینه اجرای چنین بررسی‌هایی از مزیت برخوردارند؛15 و یا آن‌که می‌توان آنها را به‌عنوان مرجع نظارتی منتخب گروه کثیری از سرمایه‌گذاران تلقی کرد که دارای اختیارات تفویض شده از جانب آنان می‌باشند.16 به‌همین ترتیب، نامتقارن بودن اطلاعات موجب می‌شود تا صرفه‌های مقیاسی17 نیز در فرایند بررسی استقراض‌کنندگان بالقوه، متصور باشد.18 بر این اساس، پیدایش و ظهور بانکها و واسطه‌های مالی که تا حد زیادی مشابه ائتلاف‌هایی از بنگاه‌های اقتصادی می‌باشند، زمینه‌ساز کاهش دشواری‌های ناشی از پدیده گزینش نادرست 19 است.
نظارت بر اقدامات و تلاش‌های مشتریان.20 استدلال‌های طرح شده در حوزه نظریه نظارت21 از ارتباط بسیار تنگاتنگی با مبانی منطقی مطرح در زمینه بررسی استقراض‌کنندگان بالقوه برخوردار است؛ اما تأکید بیشتری را بر نظارت بر اقدامات و تلاش‌های استقراض‌کنندگان پس از تأیید و تصویب وام‌ها و اعتبارات قرار می‌دهد. در این عرصه، گرایش بسیاری از الگوهای پژوهشی بر تحلیل شیوه واقعی استفاده از منابع استقراضی22، تلاش‌های صورت‌گرفته‌ازجانب‌استقراض کنندگان23 و هم‌چنین افشای پس رویدادی24 پیامدهای حاصل از مصرف منابع مالی کسب شده از محل وام‌ها و اعتبارات25 ، قرار دارد.
تأمین پوشش بیمه‌ای در برابر مخاطره نقدینگی.26 استدلال دیگری که برای حمایت از وجود بانکها و واسطه‌های مالی ارائه شده، به نبود اطمینان در زمان‌بندی مصرف منابع مالی از جانب نمایندگان اقتصادی، مربوط است.27 در این حوزه چنین ادعا می‌شود که انعقاد قراردادهای مالی با بانکها و واسطه‌های مالی در مقایسه با سرمایه‌گذاری در دارایی‌های مالی و تحصیل سهام بنگاه‌های اقتصادی می‌تواند نوعی پوشش بیمه‌ای پیش رویدادی مناسب را برای نمایندگان اقتصادی گوناگون فراهم کند. در همین ارتباط، پاره‌ای از اندیشمندان بر این باورند که شرایط حاکم بر وضعیت و جایگاه نمایندگان اقتصادی (اعم از حقیقی یا حقوقی) هیچ‌گاه از ثبات کامل برخوردار نیست؛ در حالی‌که شواهد بسیاری از قرن نوزدهم میلادی به بعد وجود دارد که از ثبات و پایداری استدلال مربوط به تأمین بیمه نقدینگی از سوی بانکها و واسطه‌های مالی حمایت می‌کند.28
خلق نوعی دارایی با ثبات و مطمئن.29 بر پایه آرای طرح شده در ادبیات بانکداری، ظهور و پیدایش بانکها و واسطه‌های مالی می‌تواند پیامد تقاضا برای وجود نوعی دارایی مالی برخوردار از ساختار بهینه در مجموعه‌های سرمایه‌گذاری30 باشد. سپرده‌های بانکی را می‌توان نوعی سرمایه‌گذاری در دارایی‌های با ثبات و مطمئن تلقی کرد که تحت تأثیر اطلاعات افشا شده به بازار مالی نیست و در حکم نوعی دارایی اثربخش و کارآمد در محدوده تصمیم‌های مربوط به تشکیل مجموعه‌های سرمایه‌گذاری بهینه است.31
هر یک از نظریه‌های مطرح شده و استدلال‌های وابسته به آنها، مبانی منطقی ظهور و پیدایش بانکها و واسطه‌های مالی را ارائه می‌کند؛ با این حال، مسئله وجود واسطه‌های مالی و بانکها در عرصه اقتصاد تنها یک بُعد از دشواری‌های نظریه بانکداری را تشکیل می‌دهد. حصول شرایط بهینه در محدوده فعالیت واسطه‌های مالی و بانکها مستلزم آن است که بازارها انگیزه‌های مناسب و مطلوبی را برای بانکها فراهم کنند؛ انگیزه‌هایی که در زمینه تحقق شرایط بهینه پارتو در بررسی، نظارت، سرمایه‌گذاری و خلق سپرده‌های با ثبات، مطمئن و برخوردار از تنوع ، مناسب می‌باشد. طرح این مسئله در بیشتر موارد در قالب پرسش مشخصی صورت می‌گیرد که عبارت است از چه کسی بر مرجع نظارتی اعمال نظارت می‌کند؟ در حقیقت، شکل‌گیری و ظهور نوعی نظام بانکی کارآمد و برخوردار از سلامت و ثبات تنها درصورتی محقق می‌شود که بانکها از انگیزه‌های مناسبی برای نظارت بر بنگاه‌های اقتصادی برخوردار باشند. بر این اساس، وجود انگیزه‌های نامناسب و نبود نظارت مطلوب بر بانکها و کلیت نظام بانکی سبب می‌شود تا شاهد ناتوانی و شکست بازار مالی باشیم؛ و پیامد چنین شرایطی همانا کاهش رفاه اجتماعی و فعالیت‌های حقیقی اقتصادی است.32 این همه در حالی است که ناتوانی‌های بازار مالی و نظام بانکی می‌تواند به شکل‌گیری پدیده هجوم سپرده‌گذاران33 و تخصیص نامناسب منابع مالی و دارایی‌ها در سطح کل اقتصاد نیز منجر شود که این موارد از اثرهای مخربی بر کل ساختار اقتصادی برخوردار است.34
ناتوانی و شکست بازار در بخش مالی
بررسی ادبیات اقتصادی گویای اثرهای نامطلوب پرشماری از بروز ناتوانی و شکست بازار در بخش مالی است. این‌گونه اثرهای نامطلوب در بیشتر موارد حاصل فروپاشی نظام‌های بانکی فاقد نظارت مطلوب است یا آن‌که پیامد منطقی از میان رفتن پایه‌های بخش مالی در عرصه اقتصادهای آزاد و فاقد دخالت دولتی می‌باشد. اهمیت ناتوانی و شکست بازار در بخش مالی زمینه‌ساز طرح ضرورت نظارت بر ارکان نظام مالی و اثرهای مثبت و مطلوب صرف منابع دولتی برای کاهش زیان‌های ناشی از ناتوانی بازار مالی است. به‌علاوه، چنین استدلال شده است که طراحی ساختار تخصیص بهینه منابع در عرصه بخش مالی هر اقتصاد می‌تواند اثرهای اجتماعی سودمندی را نیز به همراه داشته باشد؛ هر چند که تحقق منافع حاصل از طراحی این ساختار تنها درصورتی قابل دست‌یابی است که توجه شایانی به منافع (حرکت به سوی شرایط بهینه پارتو) و مخارج (دور شدن از شرایط بهینه پارتو) ناشی از نظارت بر بازار مالی نیز انجام گیرد. در هر حال، در ادامه مباحث این نوشتار سه نوع از ادعاهای مربوط به ناتوانی بازار35 که از طریق نظارت بر نظام بانکی قابل حل و فصل است، مورد بررسی قرار می‌گیرد.
هزینه های ناشی از نقدینگی پولی
در محدوده بیشتر نظام‌های مالی در نقاط مختلف جهان، تعیین حجم کل نقدینگی در اقتصاد بر عهده بانک مرکزی است. در حقیقت چنین برهانی بوده که انحصار خلق پول در اقتصاد را در اختیار بانک‌های مرکزی کشورها قرار داده است.36 حال چنان‌چه وظیفه اطمینان‌دهی از وجود نقدینگی کافی در اقتصاد بر عهده بانک مرکزی قرار داشته باشد، بخشی از مسئولیت‌های آن بی‌گمان نظارت بر بازار پول و واسطه‌های مالی را نیز شامل می‌شود. این مفهوم زیربنایی را شاید بتوان به‌عنوان منطق پشتوانه نقش اساسی بانک مرکزی در برقراری ثبات و پایداری نظام‌مند در سطح اقتصاد تلقی کرد.
نظارت بانک مرکزی بر بخش مالی در اقتصاد هر کشور برخاسته از نقش واسطه‌های مالی و بانکها در تبدیل دارایی‌ها 37 می باشد. مشخصه اصلی ساختار ترازنامه بانکها (یا به‌طور کلی واسطه‌های مالی) وجود دارایی‌های غیرسیال38 و انبوهی از بدهی‌های سیال 39 است. این در حالی است که صورت‌پذیری تبدیل دارایی‌ها نیز تابعی از رعایت مبانی منطقی حاکم بر آن و وجود انتظارات از انجام دادوستدهای مناسب در محدوده بخش مالی است. افزون بر این، دارایی‌ها و بدهی‌ها نیز مشمول نوعی بازده پولی اسمی40 می‌باشند که در اصطلاح از آن با عنوان قرارداد اسمی41 یاد می‌شود. هر نظام پرداخت 42 که از چنین ساختاری برخوردار باشد را می‌توان به‌منزله رویکردی اثربخش در تأمین شرایط لازم برای انتقال حقوق مالکیت تلقی کرد. با این حال، عده‌ای از صاحب‌نظران مالی نیز با چنین دیدگاهی مخالفت ورزیده‌اند و ادعا کرده‌اند که سپرده‌های بانکی را باید هم‌چون قراردادهایی در نظر گرفت که سطح مخاطره آنها تا اندازه زیادی از یکدیگر متفاوت است .43 اما در هر صورت، گروه کثیری از متفکران مالی و بانکداری بر این باورند که سپرده‌های بانکی را باید معادل پول در نظر گرفت و تخصیص اثربخش منابع اقتصادی مستلزم وجود نوعی ساختار مالی اثربخش و سیال است.
هزینه های ناشی از ورشکستگی بانکها
ناتوانی و ورشکستگی بانکها از دو جهت موجب شکل‌گیری اثرهای برون‌سازمانی منفی44 می‌شود؛ که یکی از میان رفتن سرمایه‌های خاص هر بانک و دیگری احتمال اشاعه چنین پدیده‌ای در سطح کل نظام بانکی و پولی است. ورشکستگی و تعطیلی بانکها از آن جهت که به از دست رفتن مشتریان، دانش خاص مدیریت و هم‌چنین سرمایه‌گذاری‌های مورد توجه مدیریت می‌انجامد، سطح رفاه اقتصادی را در کل اجتماع کاهش می‌دهد.45 از سوی دیگر، هزینه‌های ناشی از ورشکستگی هر بانک در محدوده نظام بانکی علاوه بر آن‌که هزینه‌های مستقیم ناشی از تعطیلی بانک را شامل می‌شود، هزینه غیرمستقیم بسیار بااهمیت دیگری را نیز دربر می‌گیرد که به سرایت و اشاعه پدیده ناتوانی بانکها در سطح کل نظام بانکی، مربوط است؛ و این امر سبب می‌شود تا به سایر بانک‌هایی که از سلامت و ثبات مطلوبی نیز برخوردارند با دیده تردید و گمان نگریسته شود و در نهایت آنها نیز در معرض هجوم سپرده‌گذاران قرار گیرند.
از سوی دیگر، هر یک از استدلال‌های طرح شده برای توجیه فلسفه وجودی واسطه‌های مالی و بانکها نیز خود گویای مخاطرات زیاد مربوط به سرایت و اشاعه ناتوانی بانکها در کل نظام بانکی است. در محدوده استدلال‌های مبتنی بر بررسی استقراض‌کنندگان بالقوه و هم‌چنین نظارت بر اقدامات و تلاش‌های مشتریان، ناتوانی و ورشکستگی بانک می‌تواند نشانه‌ای از ضعف دارایی‌های آن باشد.46 به‌علاوه، در چنین شرایطی و با فرض منظم و قاعده‌مند بودن 47 پدیده ورشکستگی بانکها در بازار مالی، سپرده‌گذاران ممکن است با گمان‌هایی در مورد سلامت و ثبات کلیت نظام بانکی و انگیزه‌های آنها برای اعمال نظارت بر دریافت‌کنندگان وام و اعتبار، رویارو باشند. ریشه چنین گمان‌هایی برخاسته از این واقعیت است که در نبود انگیزه لازم برای اعمال نظارت از سوی بانکها، زمینه ورود به عرصه عملیات پرمخاطره و حتی تقلب‌آمیز فراهم خواهد بود؛ و این امر موجی از نگرانی را در کل جامعه ایجاد خواهد کرد.48
در چنین احوالی، ناتوانی و ورشکستگی یک بانک در محدوده نظام بانکی سبب خواهد شد تا سپرده‌گذاران سایر بانکها به آنها هجوم برده و سپرده‌های خود را به‌رغم سلامت و ثبات بانک‌های مورد اشاره، از آنها خارج کنند؛ و این اقدام صرف‌نظر از هزینه‌های سنگین ناشی از تسویه حساب با بانک و جریمه‌های متعلقه، صورت می‌گیرد. در هر حال، شکست و ناتوانی یک بانک زمینه‌ساز روزآمدسازی کاملاً منطقی (و بر مبنای منطق بیزین 49) ارزیابی‌ها در مورد مخاطره سایر بانکها و خروج سپرده‌ها از آنها می‌شود. در واقع، چنان‌چه یکی از پیش‌فرض‌های حاکم بر فلسفه وجودی بانکها و موجودیت ارزشمند آنها، ارائه زمینه دست‌یابی به دارایی‌های با ثبات و مطمئن باشد، ناتوانی و ورشکستگی بانکها عملاً موجب به زیر سئوال رفتن یکی از اساسی‌ترین استدلال‌های پشتوانه موجودیت (هستار وجودی) آنها خواهد شد. بنابراین، در حوزه هر یک از چهار نظریه و استدلال مطرح برای توجیه فلسفه وجودی واسطه‌های مالی و بانکها، احتمال شکل‌گیری پدیده اشاعه و سرایت ناتوانی و شکست بازار متصور است و این امر به‌طور قطع موجب وارد آمدن زیان‌های بسیار به رفاه اقتصادی کل اجتماع خواهد شد؛ زیان‌هایی که حاصل نبود نوعی نظام بانکی برخوردار از سلامت و ثبات است.
با این وجود، دلایل سنتی سرایت و اشاعه ناتوانی و ورشکستگی بانکها اغلب شامل موارد متعددی است؛ مواردی که تغییر در انتظارات سپرده‌گذاران از بازده بانکها و نیز وابستگی‌های مالی ناشی از خالص مطالبات متقابل حاصل از استقراض‌های بین بانکی، نظام پرداخت و اوراق‌بهادار مشتقه در بازارهای ثانویه را دربر می‌گیرد. در نتیجه، ناتوانی هر بانک می‌تواند به صورت هم‌زمان بر ثبات و پایداری حقیقی و مورد انتظار نظام بانکی که اغلب از آن با عنوان ثبات ذاتی50 یاد می‌شود، اثرگذار باشد. بر این اساس، رفاه اجتماعی از ارتباط بسیار نزدیکی با محیط نظارتی بانکها و شیوه رویارویی با بحران‌های نظام بانکی، برخوردار است و از این رو، توجه به وجود احتمال اشاعه و سرایت ناتوانی یک بانک به سایر بخش‌های نظام بانکی ضروری جلوه می‌کند.
هزینه های ناشی از افزایش کارایی
افزون بر مشخصه‌های خاص و منحصر به فرد صنعت بانکداری که می‌تواند عامل ورشکستگی و ناتوانی بانکها باشد، باید به ناتوانی و شکست سایر بازارهایی که ممکن است برکارکرد نظام بانکی اثر داشته باشد نیز توجه کرد. این در حالی است که توجه و تأکید بر ناکارایی‌های ایجاد شده در نتیجه قدرت بازارها نیز بسیار بااهمیت است؛ اما یکی از دشواری‌ها و پیچیدگی‌ها در این راستا آن است که قدرت بازار51 ممکن است حاصل آن دسته از سازوکارهای نظارتی باشد که با هدف رویارویی با مشکلات ناشی از مخاطره ورشکستگی و نبود نقدینگی، طراحی و به‌مورد اجرا گذاشته شده است.
اثربخشی عملیات صورت گرفته در محدوده بخش مالی هر اقتصاد تا اندازه زیادی تابعی از اطمینان نسبت به وجود اصول و رویه‌های مطلوب، منصفانه و شفاف در بازارها، بنگاه‌ها و نهادهای مالی و هم‌چنین تأکید بر تأمین منافع و علایق مشتریان است. چنین اطمینان و اعتمادی دربازار مالی، حکم نوعی کالای عمومی52 را دارد. وجود این‌گونه اطمینان موجب افزایش جریان عملیات در بازار مالی و اثربخشی تخصیص منابع در طول زمان در محدوده‌های مختلف این بازار می‌شود. اما سطح تولید این کالای عمومی ارزشمند همواره ممکن است به اندازه تقاضا برای آن نباشد؛ زیرا بازده خصوصی53 حاصل از پایبندی بنگاه اقتصادی به آیین‌نامه‌های رفتاری54 به احتمال زیاد از بازده اجتماعی55 رعایت اصول مقرر در این آیین‌نامه‌ها، کمتر است. حقیقت آن است که بسیاری از بنگاه‌های اقتصادی می‌توانند از محل اتکا بر حسن شهرت ایجاد شده از سوی بنگاه‌های پایبند به اصول حاکم بر آیین‌نامه‌های رفتاری، به نوعی سواری مجانی56 دست یابند و از بی‌توجهی نسبی مشتریان حاضر در بازار بهره‌برداری کرده و به منافع و سودهای سرشار چنگ زنند. بر این اساس، می‌توان چنین نتیجه گرفت که برهان منطقی برای تدوین آیین‌نامه‌های رفتاری در عرصه تجارت و کسب و کار و هم‌چنین قواعد حاکم بر نحوه برخورد با تضاد منافع میان نمایندگان اقتصادی مختلف، همانا رفع انگیزه‌های نادرست و منحرف موجود در نزد پاره‌ای از بنگاه‌های اقتصادی است.
در نهایت آن‌که بازار مالی اطلاعات بسیار بااهمیتی را ارائه می‌کند که زمینه‌ساز تسهیل فرایند هماهنگی اتخاذ تصمیم‌ها به‌صورت غیرمتمرکز57 در سطح کل اقتصاد است.58
فراهم بودن زمینه‌های دسترسی مناسب فعالان بازار به اطلاعات برخوردار از کیفیت بالا و به‌صورت کاملاً به‌موقع، موجب خواهد شد تا بازار مالی علامت‌های قیمتی59 مناسب‌تری را ارائه کند و تخصیص منابع را با کارایی بیشتری انجام دهد. این مفهوم نه تنها در مورد اطلاعات مربوط به عرضه‌کنندگان ابزارهای مالی در بازار مصداق دارد، بلکه درخصوص خود موسسات و بنگاه‌های مالی و محصولات عرضه شده از جانب آنها نیز کاربرد پیدا می‌کند. از این رو، اصول، ضوابط و استانداردهای حاکم بر افشای اطلاعات به بازار بستری را برای بهبود کارایی اقتصادی فراهم می‌سازد و مبانی منطقی حمایت از مصرف‌کنندگان را در این بازار دراختیارمی‌گذارد.
علاوه بر موارد مطرح شده، می‌توان از طریق تحلیل دقیق منافع و مخارج60 مرتبط با قوانین و مقررات نظارتی جدید، زمینه لازم برای ارتقای سطح کارایی را فراهم کرد. این مهم که باید به‌عنوان بخش اساسی فرایند تدوین قوانین و مقررات نظارتی در هر نقطه‌ای از جهان باشد، پایه و مبنای بسیاری از اقداماتی است که اخیراً در کشور انگلستان از جانب مرجع رسمی نظارت بر خدمات مالی61 به‌عمل آمده است.
سایر اهداف اجتماعی
در بسیاری از کشورهای جهان، دولت‌ها اغلب از انگیزه لازم برای استفاده از نقش محوری بخش مالی در اقتصاد جهت نیل به پاره‌ای از اهداف اجتماعی، برخوردارند. برای نمونه، در شرایطی که فعالیت‌ها و اقدامات دولت تحت محدودیت‌های بودجه‌ای قرار داشته‌باشد، انگیزه کافی برای اتکا بر نظام بانکی به‌عنوان منبع اصلی تامین مالی خارج از بودجه62 و دست‌یابی به منابع غیرقابل حصول از محل مالیات‌ها یا استقراض، وجود خواهد داشت. اما اتکای بیش از حد بر این شیوه عمل در طول زمان می‌تواند اثرهای مخربی را بر کارایی، سلامت و ثبات نظام مالی به جا بگذارد. تجربیات حاصل از بحران‌های بانکی در اروپای مرکزی و شرقی و بحران اواخر قرن بیستم میلادی در آسیای جنوب شرقی همگی از نمونه‌های آشکار تبعات حاصل از این نوع نحوه عمل دولت‌ها می‌باشد.63 در هر صورت، راه‌کار رهایی از چنین اثرهای نامطلوبی همانا تدوین قوانین و مقررات نظارتی و استفاده موثر از آنها در محدوده نظام بانکی است.
بخش مسکن64 در هر اقتصاد اغلب موضوع دخالت دولت‌ها در بخش مالی است. برای نمونه، در کشور ایالات متحد آمریکا موسسات مالی رسمی وجود دارد که از امتیاز قانونی مشخصی برای انجام فعالیت‌های تخصصی در زمینه تأمین مالی مسکن برخوردار می‌باشند. افزون بر این، دولت کشور مزبور از طریق ارائه تضمین ضمنی در مورد اوراق‌بهادار رهنی65 و اعلام قابل قبول بودن هزینه مالی تعهدات رهنی به‌عنوان یکی از اقلام قابل کسر مالیاتی، زمینه گسترش مالکیت را برای خانوارها فراهم کرده است. علاوه بر این، تا پیش از حذف سقف‌های مالیاتی در کشور آمریکا، به موسسات اعتباری مسکن امکان داده شده بود تا به سپرده‌گذاران خود نرخ سود بالاتری در مقایسه با نظام بانکی پرداخت کنند؛ سیاستی که باعث جذب سپرده‌های بیشتر به این‌گونه موسسات شد و منابع مالی موجود برای تأمین مالی مسکن را افزایش داد.66
شیوه‌های دیگری نیز برای سوق دادن اعتبارات به مجاری مورد نظر دولت‌ها وجود دارد. در بسیاری از کشورهای جهان، دولت‌ها یارانه‌های متعددی را برای تأمین مالی صادرات از طریق ارائه تضمین‌های خاص، بیمه یا تسهیلات تخفیفی بانک مرکزی ارائه می‌کنند. افزون بر این، برنامه‌های ویژه‌ای ترتیب داده و اجرا می‌شود تا اعتبارات مشخصی برای تأمین نیازهای مالی بنگاه‌های اقتصادی کوچک فراهم آید؛ ضمن آن‌که در پاره‌ای از کشورها، موسسات مالی و نهادهای اعتباری مکلف می‌شوند تا بخش مشخصی از منابع مالی خود را در قالب وام‌ها و اعتبارات به نواحی جغرافیایی یا بخش‌های اقتصادی معین، تخصیص دهند. برای نمونه، از زمان تصویب و اجرای قانون سرمایه‌گذاری مجدد اجتماعی67 در سال 1977 میلادی، دولت کشور ایالات متحد آمریکا بانک‌های تجاری و موسسات پس‌انداز را مکلف کرده تا پاسخ‌گوی نیازهای اعتباری نواحی کم‌درآمد آمریکا باشند.
در برخی از کشورها نیز دولت‌ها از قوانین و مقررات نظارتی به‌عنوان اهرم موثری برای تحقق اهداف اجتماعی دیگری مانند جلوگیری از تمرکز قدرت سیاسی و اقتصادی در بخش مالی و به ویژه در میان بانکها، استفاده به‌عمل آورده‌اند. برای مثال، تا چندی پیش بانک‌های فعال در کشور آمریکا، فاقد امکان گسترش عملیات و ساختار سازمانی خود به محدوده‌های خارج از ایالت محل ثبت و استقرار خود بودند؛ و تا پایان سال 1999 میلادی، بانکها محدودیت‌های بسیاری را برای ورود به عرصه عملیات غیربانکی (مانند سرمایه‌گذاری درسهام)داشتند.
در نهایت آن‌که بسیاری از کشورهای عضو سازمان همکاری‌های اقتصادی و توسعه68 در راستای تلاش برای مبارزه همه جانبه با پول‌شویی69 مرتبط با معاملات مواد مخدر و جرایم سازمان یافته، الزامات گزارشگری مالی مشخصی را تدوین کرده و بانکها و پاره‌ای از موسسات مالی خود را به رعایت آنها مکلف ساخته‌اند. برای نمونه، در کشور آمریکا بانکها موظفند تا هرگونه تبدیل ارز بیش از 000ر10 دلار را به صورت مجزا افشا کنند. در حال حاضر نیز کنگره کشور مزبور در حال بررسی پیش‌نویس قوانین و مقرراتی است که حتی الزامات گسترده‌تری را به بانکها تحمیل می‌کند.در کشور انگلستان نیز مرجع رسمی نظارت بر خدمات مالی در راستای تلاش برای مقابله با سوءاستفاده از نظام بانکی، یکی از هدف‌های خود را پیش‌گیری از بهره‌گیری از موسسات مالی و بانکها برای مقاصد ارتکاب جرایم مالی، عنوان کرده است؛70 و جمله این موارد آشکارا گویای نقش و اهمیت نظارت بر نظام بانکی و واسطه‌گری مالی در فرایند تحقق اهداف اجتماعی می‌باشد.71
سطح تعادلی نظارت اثر بخش
تأکید بر سازوکار نظارتی بهینه در عرصه نظام مالی و بانکی به‌منظور رویارویی با چالش‌های حاصل از ناقص بودن بازارها ممکن است زمینه‌ساز شکل‌گیری نوعی برداشت و تلقی ساده‌لوحانه از شرایط حاکم بر این محدوده‌ها شود. مراجع نظارتی قدرتمند همواره در پی تأمین منافع و علایق جمعی آحاد گوناگون جامعه می‌باشند و در این راستا، بانک‌های مشمول رعایت قوانین و مقررات این مراجع ناگزیر از پایبندی به اصول و ضوابط نظارتی خواهند بود. در حقیقت، نگرشی واقع‌بینانه به شرایط حاکم بر محدوده‌های تحت نظارت باید فرایند نظارت را به‌مثابه نوعی بازی اقتصادی72 در نظر بگیرد که در آن، هر نماینده اقتصادی با توجه به اهداف معین خود، راه‌برد مشخصی را تدوین و اجرا می‌کند. قدرت مراجع نظارتی به واسطه وجود چارچوب‌های حقوقی، محدود می‌شود و در چنین شرایطی، کاملاً طبیعی است که ارکان مراجع نظارتی نیز در پی تحقق اهداف خاص خود باشند. افزون بر این، رفتار طبیعی و هدفمند بانکها ایجاب می‌کند تا آنها نیز از طریق تدوین راه‌بردهای جدید مانند طراحی و معرفی نوآوری‌های مالی73، واکنش منطقی خود در برابر قوانین و مقررات نظارتی را نشان دهند. الگوهای معتبر بسیاری در عرصه بانکداری وجود دارد که چنین شرایط و محیط پویایی را مورد توجه قرار داده و مبانی منطقی حاکم بر آنها را صورت‌بندی کرده است؛ الگوهایی مانند الگوی مبتنی بر منطق نظارتی74 ،الگوی متکی برکنترل نظارتی75 و الگوی انگیزشی نظارت بر پایه نگرش اقتصاد سیاسی76 همگی از این جمله‌اند.77
در نمایه 2، تلاش شده است تا روابط پیچیده میان دولت به‌عنوان عامل بیشینه‌سازی مطلوبیت و رفاه اجتماعی، مرجع نظارتی به‌عنوان نماینده قانونی دولت در فرایند نظارت بر نظام مالی و بانکی، و بانک به‌عنوان نماینده اقتصادی تحت نظارت، به‌صورت مصور ترسیم شود.
اولین بخش از نمایه 2 به گزینه‌های مختلف مربوط به نوع نظارت می‌پردازد. اگر چه بخش عمده‌ای از صنعت بانکداری مشمول نظارت عمومی78 است، با این حال برخی از اجزای نظام بانکی خود نسبت به تدوین استانداردها و معیارهای نظارت اقدام می‌کنند. برای نمونه، سطح آموزش پرسنل بانک به هیچ‌روی تابعی از قوانین و مقررات عمومی نیست و مستقیماً از سوی خود بانکها تعیین می‌شود.
دومین بخش از این نمایه، گزینه‌های مربوط به تعداد مراجع و نهادهای نظارتی مکلف‌به‌اجرای سیاست‌ها وخط‌مشی‌ها ی گزیده شده و الزامات خاص هر یک از آنها را توصیف می‌کند. وجود محدودیت‌های سازمانی از یک سو و تلاش برای افزایش کارایی مراجع و نهادهای نظارتی از سوی دیگر، سبب شده تا اختیارات مربوط به اعمال نظارت بر نظام بانکی به مراجع و نهادهای گوناگون تفویض شود. این مراجع و نهادها که نمونه بارز آنها بانک مرکزی می‌باشد، ممکن است از انگیزه‌های خاص برای تأکید و تمرکز بر یک بُعد مشخص نظارتی (مانند ارزیابی سلامت و ثبات مالی) برخوردار باشند و به سایر ابعادی که می‌تواند از جهت منافع و علایق عمومی بااهمیت و مربوط محسوب شود (مانند کارایی و میزان رقابتی بودن صنعت بانکداری)، توجه چندانی نکنند.
با مشخص شدن ساختار قدرت نظارت، مراجع و نهادهای نظارتی از انگیزه‌های ویژه‌ای برخوردار خواهند بود که توجه به آنها به‌نحوی که در سومین بخش از نمایه 2 نشان داده شده، ضروری است. برای نمونه، چنان‌چه تأکید بر وجود نظارت عمومی اثربخش قرار داشته باشد، مراجع نظارتی ممکن است به صورت آگاهانه یا به‌طور ناخود آگاه نقش خود را در قالب حامی منافع صنعت تحت نظارت، در نظر بگیرند. به‌علاوه، احتمال تحریف تفسیرهای حقوقی و ساختارهای سازمانی با هدف ایجاد تغییر در اثرهای نظارت بر افراد و گروه‌های متأثر از قوانین و مقررات نظارتی و یا دست‌کم ایجاد تغییر در تأکید پاره‌ای از ابعاد آنها نیز وجود دارد. چنین شرایطی سبب می‌شود تا امکان دست‌یابی به مطلوب‌ترین حالت نظارت در نظام بانکی با تردیدهایی همراه شود. در هر حال، حل و فصل این قبیل دشواری‌ها مستلزم توجه به ساختار تابع هدف مرجع یا نهاد نظارتی است.
چهارمین و شاید مهم‌ترین مسئله درخور بررسی، به اثر چارچوب نظارت بر انگیزه‌ها و راه‌بردهای بخش‌های مشمول نظارت، مربوط می‌باشد. در حقیقت، تغییر در انگیزه‌ها و راه‌بردهای اجزای نظام بانکی (بخش مشمول نظارت) را باید به‌عنوان بازخوردی تلقی کرد که مرجع یا نهاد نظارتی، از آن برای تعدیل ساختار نظارت استفاده می‌کند. ادبیات بانکداری حاوی نمونه‌هایی پرشمار از مواردی است که تدوین قوانین و مقررات نظارتی زمینه‌ساز تغییر در رفتار بخش‌های تحت نظارت شده است. برای نمونه، پژوهش‌های بسیاری به بررسی انگیزه‌های بانکها در دوره‌های زمانی پیش از تدوین و اجرای قانون گلاس- استیگال79 پرداخته‌اند.80 شواهد حاصل از این پژوهش‌ها نشان می‌دهد که بانکها به‌منظور بازیافت برخی از وام‌هایی که امکان تحمل زیان از بابت آنها وجود داشته است، انگیزه بالایی برای ورود به عرصه عملیات تضمین فروش اوراق بهادار81 داشته‌اند؛ اما به‌رغم وجود چنین انگیزه‌هایی، هیچ‌کدام از بانکها به محدوده انجام چنین معاملاتی گام نگذاشتند. از سوی دیگر، برخی از پژوهشگران به موضوع بازخورد تغییر در راه‌بردهای بانکها و اثر آن بر تعادل در صنعت بانکداری، توجه کرده‌اند. یکی از ملاحظات ویژه در چنین بررسی‌هایی به مسائل ناشی از افشای اطلاعات مربوط به زیان‌های حاصل از عدم وصول مطالبات از سوی بانکها، مربوط بوده است.82 این‌گونه استدلال شده است که تجدیدنظر در ساختار قراردادهای وام و تمدید سررسید وام‌های افراد و گروه‌هایی که فاقد توانایی پرداخت هستند، راه‌کاری است که بانکها می‌توانند به منظور اجتناب از شناسایی زیان‌های مربوط به مطالبات لاوصول از آن استفاده کنند. بر این اساس، چنان‌چه مراجع و نهادهای نظارتی جریمه‌های سنگینی را برای این‌گونه زیان‌ها در نظر بگیرند، احتمال استفاده بانکها از راه‌کار تمدید سررسیدها افزایش می‌یابد؛ و این امر موجب تحمل هزینه‌های بسیار سنگین در سطح کل اقتصاد می‌شود.83
در نهایت آن‌که شکل‌گیری رقابت میان بانکها، که خود تابعی از محدودیت‌های اعمال شده از سوی چارچوب نظارتی است، می‌تواند از اثرهایی بر تعادل عمومی84 برخوردار باشد که تا اندازه زیادی با انتظارات بانکها از چنین اثرهایی، متفاوت است. درصورتی‌که چنین باشد و حتی با فرض وجود نظارت مطلوب و سازگار با انگیزه‌های هر بانک، هدف‌های کلی نظام بانکی محقق نخواهد شد. برای نمونه، طرح محدودیت‌های مربوط به تخصیص وام‌ها و اعتبارات نظام بانکی می‌تواند زمینه‌ساز منتفع شدن پاره‌ای از بخش‌های اقتصادی (مانند صنعت، کشاورزی، خدمات و...) شود؛ اما چنین محدودیت‌هایی از آن جهت که در حکم نوعی مالیات تکلیفی برای هر بانک است، موجب می‌شود تا تأمین منابع مورد نیاز بخش‌های اقتصادی مورد نظر اساساً غیررقابتی و غیراثربخش باشد.
حقیقت آن است که در گزینش ساختار نظارتی بهینه، مراجع و نهادهای مسئول باید ضمن توجه به تعادل کلی در نظام بانکی، به مسائل مربوط به هدایت منابع مالی در محدوده این نظام نیز دقت کافی داشته باشند. این در حالی است که این مراجع و نهادها باید به محدودیت‌های پیش‌روی خود در رقابت با سایر مراجع و نهادهای نظارتی، خواه بین‌المللی (مانند شرایط حاکم بر بازار اروپایی مشمول واحد پولی هماهنگ) و چه داخلی (مانند شرایطی که محدوده‌ها و دامنه فعالیت مراجع و نهادهای گوناگون به شدت به یکدیگر نزدیک است) نیز توجه داشته باشند و آنها را در ملاحظات خود، مدنظر قرار دهند.
در نمایه 2، تلاش شده است تا تصویری کلی از اثرهای انواع ناتوانی‌های بازار و وجود قوانین و مقررات نظارتی بر ارکان مختلف بخش مالی در اقتصاد، ارائه و پویایی حاکم بر این عرصه‌ها تشریح شود. این نمایه آشکارا گویای آن است که پیامدهای غیرمستقیم حاصل از ناتوانی بازار (بیماری) و نظارت (علاج) بسیار گسترده بوده و توجه به آنها، با پیچیدگی‌های بسیاری توام است.
ساختار نظارتی و پیامدهای آن- شبکه حفاظتی
از آنجا که ناتوانی و ورشکستگی بانک ها دارای اثرهای برون‌سازمانی85 بسیار شدیدی در قالب از بین رفتن نقدینگی، هزینه‌های ورشکستگی و تخریب دارایی‌ها است، از این رو، بخش بااهمیتی از فرایند تدوین قوانین و مقررات نظارتی صنعت بانکداری بر پیش‌گیری از ناتوانی بانکها یا دست‌کم محدود کردن اثرهای ناشی از آن، متمرکز است. به چنین تمهیداتی که در راستای حمایت از مشتریان بانکها صورت می‌گیرد، در اصطلاح شبکه حفاظتی86 گفته می‌شود. دامنه این شبکه حفاظتی موضوع مطالعات و بررسی‌های بسیاری بوده است و در حال حاضر نیز محور مباحثات دامنه‌داری میان اقتصاددانان و سیاستمداران می‌باشد. در پاره‌ای از کشورها مانند فرانسه و ژاپن، ناتوانی و ورشکستگی بانکها و تحمل پیامدهای نامطلوب آن از سوی سپرده‌گذاران، پدیده‌ای کاملاً غیرقابل پذیرش محسوب می‌شود؛ در حالی‌که در کشورهای دیگری مانند ایالات متحد آمریکا و زلاندنو، شیوه رویارویی با چالش‌های ناشی از پدیده ناتوانی و ورشکستگی بانکها از جمله مواردی است که پیش‌بینی‌های لازم در مورد آن، در قوانین و مقررات نظارتی به‌عمل آمده است.
بر پایه مبانی نظری بانکداری، شبکه حفاظتی به مثابه سازوکاری است که با اتکا بر آن، از نمایندگان اقتصادی ناآگاه و کوچک، حمایت و حراست می‌شود. با این وجود، امکان گسترش دامنه‌های شبکه حفاظتی و ایمن‌سازی سایر صاحبان نفع87 در برابر اثرهای برون‌سازمانی نامطلوب ناشی از ورشکستگی بانکها نیز وجود دارد. افزون بر این، اگر چه برخی از اجزای شبکه حفاظتی مانند بیمه سپرده‌ها جنبه کاملاً آشکار و صریح داشته و به‌نحو شایسته‌ای نیز در قوانین و مقررات نظارتی، مطرح شده است اما پاره‌ای از این اجزا مانند آخرین منبع اعتباری بانک، کاملاً ضمنی بوده و ارزیابی آن نیز بسیار دشوار است.
با تمام این اوصاف، وجود شبکه حفاظتی دارای اثرهای برون‌سازمانی بسیاری بر مخاطره‌پذیری بانکها و موسسات اعتباری بوده و از طریق تغییر در بازده مورد انتظار این بنگاه‌ها، زمینه‌ساز مخاطره‌پذیری بیشتر از سوی آنهاست. در هر حال، در صورت فراهم کردن زمینه‌های رهایی بانک از ورشکستگی88 ، باید توجه داشت که بهای ناشی از تغییر در مخاطره‌پذیری بانکها در نهایت متوجه عموم آحاد جامعه به‌عنوان پرداخت‌کنندگان مالیات به دولت، خواهد بود. به‌علاوه، در نظر گرفتن بهای ایجاد شبکه حفاظتی و اثرهای آن بر ثبات ساختار نظام بانکی نیز بسیار بااهمیت است. تعیین دامنه مطلوب کارکرد هر شبکه حفاظتی تابعی از توجه به بهای مرتبط با آن و نیز منافع حاصل از برقراری ثبات و پایداری مالی با استفاده از این‌گونه سازوکارهای حفاظتی می‌باشد؛ ضمن آن‌که ارزیابی سازوکارهای گوناگون به‌کار رفته در محدوده هر شبکه حفاظتی نیز که از طریق تحلیل منافع و مخارج آن صورت می‌گیرد، کاملاً ضروری است. اکنون به بررسی اجزا و سازوکارهای هر شبکه حفاظتی در نظام بانکی و شیوه‌های ارزیابی آن پرداخته می‌شود.
بیمه سپرده ها
بیمه سپرده‌ها 89 یکی از راه‌کارهایی است که با هدف محدود ساختن احتمال شکنندگی بانکها یا جلوگیری از آن، مورد استفاده قرار می‌گیرد. یکی از عمده‌ترین فعالیت‌های بانکها در طول زمان که پایه بسیاری از استدلال‌های مربوط به حمایت از فلسفه وجودی آنها و دیگر واسطه‌های مالی است، به ارائه خدمات نقدینگی90 مربوط می‌باشد. ارائه چنین خدماتی از سوی بانکها سبب می‌شود تا آنها همواره در معرض خطرهای ناشی از هجوم سپرده‌گذاران 91 قرار داشته باشند؛ چرا که امکان ارائه خدمات نقدینگی به‌وسیله بانکها مستلزم فعالیت بر پایه وجود مجموعه‌ای از دارایی‌هایی است که ارزش تسویه جاری آنها احتمالاً به مراتب کمتر از ارزش سپرده‌های جاری مشتریان می‌باشد. در چنین شرایطی، با فرض آن‌که انتظار هر سپرده‌گذار از ارزش سپرده خویش تابعی از جایگاه او در صف مشتریان بانک باشد (چرا که بازپرداخت سپرده‌ها براساس قاعده ترتیب زمانی مراجعه مشتریان صورت می‌گیرد)، حتی در نبود اطلاعات مربوط به نامطلوب بودن وضعیت دارایی‌های بانک و وجود تقارن اطلاعاتی کامل نیز شکل‌گیری پدیده هجوم سپرده‌گذاران همواره محتمل است.92 برای نمونه، چنان‌چه نوعی ترس بر رفتار سپرده‌گذاران غلبه کند، هر یک از آنها به دلیل نگرانی از عدم مراجعه به موقع به بانک تلاش می‌کند تا سپرده‌ها و وجوه خود را هر چه سریع‌تر از بانک خارج کند؛ و این اقدامی است که می‌تواند هر بانک برخوردار از سلامت و ثبات را به ورطه نابودی، ناتوانی و ورشکستگی بکشاند. با این حال، وجود طرح‌های بیمه سپرده‌ها سبب می‌شود تا نگرانی‌های ناشی از بروز چنین شرایطی به‌طور کامل حل و فصل گردد. اما از آنجا که اعتباردهندگان اصلی بانکها مشتریان آنها می‌باشند، توجیه ضرورت وجود بیمه سپرده‌ها از طریق رجوع به آرای افراد و گروه‌هایی صورت می‌گیرد (مشتریان) که اطلاع و آگاهی چندانی از مسائل فنی بانکداری ندارند و این امر را باید نقطه ضعفی در تحلیل‌های مربوط به بیمه نقدینگی تلقی کرد. در هر صورت، دامنه و شکل بیمه سپرده‌ها به‌عنوان یکی از اجزای شبکه حفاظتی نظام بانکی، در کشورهای مختلف جهان صورت‌های متفاوتی به خود گرفته و این تنوع و گوناگونی زمینه طرح موضوع‌های جدید در عرصه مطالعات تطبیقی93 شده است.94
از آنجا که ناتوانی و ورشکستگی بانک‌هاتحلیل دقیق‌تر شیوه حفاظت و حمایت از سپرده‌گذاران در این عرصه را می‌توان از طریق توجه به ماهیت حقوق کسب شده از سوی بانک به‌واسطه پذیرش سپرده‌های تحت پوشش بیمه‌ای، ارائه کرد. در شرایطی که سپرده‌های بانکی مشمول نوعی پوشش بیمه‌ای باشند، حقوق کسب شده از جانب بانک دربرگیرنده نوعی اختیار فروش95 صادر شده از جانب نهاد بیمه‌گر سپرده‌ها96 می‌باشد؛97 و یا به‌طور مشخص‌تر، حقوق مزبور نوعی اختیار فروش قابل بازخرید98 را شامل می‌شود.99 ارزش حقوق بانک به‌لحاظ نوسان‌پذیری کاملاً یکنواخت100 است و در سطح بیشترین حد از مخاطره نیز ارزش این حقوق بیشینه می‌شود. بنابراین، رفتار بانکها از جهت مخاطره‌پذیری دستخوش تغییر و تحول خواهد شد و درصورتی که امکان مشاهده و ارزیابی کامل چنین تغییرات و تحولاتی وجود نداشته باشد، بیمه سپرده‌ها در نهایت به جذب مخاطره بیش از حد از سوی بانکها می‌انجامد.
قیمت اختیار فروش صادر شده از جانب نهاد بیمه‌گر سپرده‌ها باید تابعی از سطح مخاطره (که خود تابعی از نوسان‌پذیری دارایی موضوع قرارداد اختیار فروش است) و هم‌چنین نسبت کفایت سرمایه پیش رویدادی101 بانک باشد. بر‌این اساس، استفاده از قیمت‌های ثابت و هماهنگ برای بیمه سپرده‌ها در تمام بانکها به هیچ روی مطلوب و مناسب نخواهد بود؛ چرا که چنین اقدامی موجب منتفع شدن بانک‌های پرمخاطره به بهای تحمل هزینه‌های سنگین از جانب بانکها و موسسات سپرده‌پذیر برخوردار از سلامت و ثبات می‌شود. با این حال، نامتقارن بودن اطلاعات در محیط نظام بانکی سبب می‌گردد تا تعیین منصفانه و مطلوب بودن قیمت بیمه سپرده‌ها و نیز تشخیص دامنه تحریف فرایند تخصیص منابع اقتصادی به دلیل منتفع شدن برخی از بانکها و تحمل هزینه از سوی پاره‌ای دیگر از آنها، با دشواری‌های بسیاری همراه باشد. با در نظر گرفتن ماهیت مبهم دارایی‌های بانکها که در ترازنامه آنها انعکاس دارد، می‌توان چنین ادعا کرد که دسته‌ای از عوامل موثر و تعیین‌کننده ارزش دقیق اختیار فروش صادره از سوی نهاد بیمه‌گر سپرده‌ها همانا اطلاعات داخلی102 بانکها ست؛ و همین امر سبب می‌شود تا ناممکن بودن حصول قیمت منصفانه و مطلوب برای بیمه سپرده‌ها به‌عنوان نتیجه‌ای منطقی و عقلایی، قابل طرح و دفاع باشد.103
وجود دشواری‌های عدیده در محاسبات آماری مربوط به تعیین قیمت اختیار فروش بیمه سپرده‌ها سبب شده است تا نوعی رویکرد دستوری فراگیر104 در زمینه نظارت بر بانکها صورت‌بندی و به مورد اجرا گذاشته شود. سازوکارهای طراحی شده در این راستا ضمن رهایی شیوه‌های مبتنی‌بر قیمت‌گذاری بیمه سپرده‌ها بر پایه مخاطره مقطعی بانکها، تأکید را بر کفایت سرمایه بانک برای اطمینان‌دهی در زمینه وجود حاشیه ایمنی لازم در جهت پاسخ‌گویی به نیازهای مشتریان قرار داده‌اند.105
الزامات کفایت سرمایه
مبانی منطقی ارائه شده در زمینه دشواری‌های قیمت‌گذاری منصفانه و مطلوب بیمه سپرده‌ها، توجه بسیاری از صاحب‌نظران مسائل بانکداری را به سوی وجود قوانین و مقررات نظارتی در ارتباط با سرمایه بانک جلب کرده است.106 در حقیقت، تعیین استانداردهای کفایت سرمایه و مکلف ساختن بانکها به رعایت آن به مراتب آسان‌تر از به‌کارگیری طرح‌های قیمت‌گذاری بیمه سپرده‌ها بر مبنای مخاطره بانک‌هاست. در محدوده ادبیات بانکداری الگوهای نظری متعدد و معتبری وجود دارد که ماهیت هم‌شکل و مشابه107 دو رویکرد بالا را مورد بحث و بررسی قرار داده است.108 افزون بر این، برخی از صاحب‌نظران مباحث بانکداری به تشریح مطلوبیت وجود نسبت‌های کفایت سرمایه موزون شده بر اساس مخاطره در مقاطع زمانی مختلف پرداخته‌اند که جمله آنها بر ضرورت به‌کارگیری این نسبت‌ها تأکید دارند.109
گروهی از متخصصان حرفه بانکداری نیز به بررسی و ارزیابی اثرهای قانونمندی مقررات کفایت سرمایه بر رفتار بانکها در تنظیم ساختار مجموعه سرمایه‌گذاری‌های خود مبادرت کرده و الگوهای جالب توجهی را نیز در این خصوص ارائه نموده‌اند.110 دستاوردهای حاصل از این بررسی‌ها و مطالعات گویای آن است که توزیع آماری بازده مجموعه سرمایه‌گذاری‌های بانکها باید تابعی از یک توزیع برشی111 باشد و از تحلیل این توزیع آماری می‌توان استنباط کرد که
اولا ً- طرح الزامات کفایت سرمایه در ارتباط با هر دارایی (بدون توجه به نوع دارایی) می‌تواند بانکها را به گزینش نوعی مجموعه سرمایه‌گذاری‌های ناکارا ترغیب کند، و
ثانیا ً- در نبود الزامات حاداقل سرمايه و صرف نظر از اثرهاي چنين وضعيتي بر ساختار و تركيب مجموعه سرمايه گذاري ها ، وجود مسئوليت محدود بانك ها در قبال سپرده ها سبب مي شود تا تابع سود آنها از نوع مقعر بوده و در نتيجه گرايش آنها به مخاطره پذيري بيشتر ، افزايش مي يابد.